Tejiendo la red: una mirada sobre las oficinas de empleo en la provincia de Entre Ríos

Wea­ving the net­work: a look at the employ­ment offi­ces in the pro­vin­ce of Entre Ríos

Nahuel Esca­la­da*

Reci­bi­do: 15 de sep­tiem­bre de 2017
Acep­ta­do: 28 de diciem­bre de 2017

Resumen

Este tra­ba­jo pro­po­ne una mira­da sobre la red de ser­vi­cios de empleo en la pro­vin­cia de Entre Ríos, par­ti­cu­lar­men­te en lo que con­cier­ne a su estruc­tu­ra orga­ni­za­ti­va en rela­ción con los pro­ce­sos de inter­me­dia­ción labo­ral. Par­tien­do de un aná­li­sis de la inter­me­dia­ción des­de el sec­tor públi­co se rea­li­za un reco­rri­do en el cual se evi­den­cia la hete­ro­ge­nei­dad en los modos de lle­var ade­lan­te la acti­vi­dad en lo que refie­re a sus pro­pues­tas orga­ni­za­ti­vas, una pri­me­ra obser­va­ción sobre las diná­mi­cas de las orga­ni­za­cio­nes esta­ta­les y el terri­to­rio que habi­tan. Se plan­tea una inves­ti­ga­ción des­de la pers­pec­ti­va de la eva­lua­ción de las polí­ti­cas de empleo para inten­tar arri­bar a una foto de la situa­ción de la red en la pro­vin­cia con­si­de­ran­do los fac­to­res antes men­cio­na­dos. Esta inves­ti­ga­ción obser­va la red de ser­vi­cios de empleo como una polí­ti­ca de empleo en si mis­ma que incor­po­ra en su accio­nar una bate­ría de pro­gra­mas foca­li­za­dos pero que se desem­pe­ña como un ser­vi­cio públi­co de empleo cuyo obje­ti­vo ini­cial esta enrai­za­do en la inter­me­dia­ción labo­ral es por eso por lo que se par­te de esta base con­cep­tual como herra­mien­ta de aná­li­sis y dis­cu­sión.

Pala­bras cla­ve: inter­me­dia­ción labo­ral — ser­vi­cios de empleo — imple­men­ta­ción

Abstract

This work pro­po­ses a look at the net­work of employ­ment ser­vi­ces in the pro­vin­ce of Entre Ríos, par­ti­cu­larly about its orga­ni­za­tio­nal struc­tu­re in rela­tion to labor inter­me­dia­tion pro­ces­ses. Star­ting from an analy­sis of the labor inter­me­dia­tion from the public sec­tor, a path is made in which the hete­ro­ge­neity of the ways of carrying out the acti­vity in rela­tion to its orga­ni­za­tio­nal pro­po­sals is evi­den­ced. A first obser­va­tion about the dyna­mics of sta­te orga­ni­za­tions and the terri­tory they inha­bit is put in dis­cus­sion. This inves­ti­ga­tion is pro­po­sed from the pers­pec­ti­ve of the eva­lua­tion of employ­ment poli­cies, it aims to arri­ve to a pic­tu­re of the situa­tion of the net­work in the pro­vin­ce con­si­de­ring the fac­tors men­tio­ned abo­ve. This research looks at the employ­ment ser­vi­ces net­work as an employ­ment policy itself, which incor­po­ra­tes in its actions a bat­tery of tar­ge­ted pro­grams but fun­ctions as a public employ­ment ser­vi­ce who­se initial objec­ti­ve is roo­ted in labor inter­me­dia­tion. That is why we start from this con­cep­tual basis as a tool for analy­sis and dis­cus­sion.

Key­words: labor inter­me­dia­tion — employ­ment ser­vi­ces — imple­men­ta­tion

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Introducción

El pre­sen­te artícu­lo pro­po­ne ana­li­zar la imple­men­ta­ción del ser­vi­cio públi­co de empleo en la pro­vin­cia de Entre Ríos. Algu­nas de las pre­gun­tas ini­cia­les apun­tan a repen­sar cómo se ponen en mar­cha las polí­ti­cas de inter­me­dia­ción labo­ral en los con­tex­tos loca­les, cuá­les son las hete­ro­ge­nei­da­des que se hacen pre­sen­tes en la imple­men­ta­ción y qué papel desem­pe­ñan allí los buró­cra­tas del pri­mer piso.

Cabe acla­rar que los esfuer­zos gra­vi­tan en poder mirar el terri­to­rio entre­rriano en su con­jun­to, pero no de modo tota­li­zan­te. Por lo cual, no se inten­ta hacer un diag­nós­ti­co por­me­no­ri­za­do de la situa­ción que revis­ten las polí­ti­cas de inter­me­dia­ción labo­ral en cada muni­ci­pio, se tra­ta más bien de dar cuen­ta de la com­ple­ji­dad del esce­na­rio pro­vin­cial al res­pec­to.

Se rea­li­za enton­ces en un pri­mer apar­ta­do un reco­rri­do por los aspec­tos con­cep­tua­les y los prin­ci­pa­les deba­tes en torno a las polí­ti­cas de inter­me­dia­ción labo­ral, con­si­de­ran­do tam­bién las con­di­cio­nes del mer­ca­do de tra­ba­jo, hacien­do espe­cial énfa­sis en el con­tex­to argen­tino.

Pos­te­rior­men­te, y a modo de bre­ve diag­nós­ti­co pro­vin­cial en el tema, se revi­san a la luz de apor­tes teó­ri­cos y empí­ri­cos el con­tex­to entre­rriano, refle­xio­nan­do sobre cómo se imple­men­tan en los diver­sos espa­cios loca­les las polí­ti­cas de inter­me­dia­ción labo­ral pro­pues­tas a nivel nacio­nal, tra­tan­do de ver las expre­sio­nes hete­ro­gé­neas que asu­me esta línea de polí­ti­cas.

En rela­ción con las cues­tio­nes meto­do­ló­gi­cas, cabe seña­lar que la pre­sen­te inves­ti­ga­ción tomo para su dise­ño de cam­po a la red de ser­vi­cios de empleo de Entre Ríos, com­pues­ta por 23 ofi­ci­nas de empleo y 4 uni­da­des de empleo, para esbo­zar un diag­nós­ti­co de situa­ción fue nece­sa­rio tomar con­tac­to con cada una de las dele­ga­cio­nes depar­ta­men­ta­les en aras a cons­truir los datos pri­ma­rios.

No se tomó para esta inves­ti­ga­ción el tiem­po en su carác­ter lineal por lo que no esta­mos en pre­sen­cia de una inves­ti­ga­ción lon­gi­tu­di­nal, sino que los hechos fue­ron ana­li­za­dos en el momen­to de su obser­va­ción toman­do el perío­do ante­rior de eje­cu­ción como res­pal­do de la ges­tión de las ofi­ci­nas de empleo, por lo cual se pro­po­ne una eva­lua­ción de hechos con­cre­tos [Sam­pie­ri 2004].

La mues­tra toma en cuen­ta a la tota­li­dad de las ofi­ci­nas de empleo que se men­cio­na­ron ante­rior­men­te y a la direc­ción gene­ral ubi­ca­da en la loca­li­dad de Para­ná, capi­tal de Entre Ríos. Para ase­gu­rar la fac­ti­bi­li­dad de la inves­ti­ga­ción fue nece­sa­rio recu­rrir a un mues­treo por afi­ja­ción pro­por­cio­nal, en este sen­ti­do se obser­va­ron para la rea­li­za­ción de entre­vis­tas a tra­ba­ja­do­res de las ofi­ci­nas de empleo ubi­ca­das en los mayo­res con­glo­me­ra­dos urba­nos de la pro­vin­cia debi­do al núme­ro de inter­ven­cio­nes que rea­li­zan. No obs­tan­te, se con­cu­rrió a las reunio­nes pro­vin­cia­les de ofi­ci­nas de empleo don­de se encon­tra­ron los dife­ren­tes direc­to­res y direc­to­ras de las depen­den­cias depar­ta­men­ta­les. De este modo se pudo tomar con­tac­to con el total de los refe­ren­tes ins­ti­tu­cio­na­les de la pro­vin­cia. Por otro lado, se tomó en cuen­ta la direc­ción cen­tral como agen­te coor­di­na­dor de las dife­ren­tes ofi­ci­nas suman­do esto la mira­da del entra­ma­do ins­ti­tu­cio­nal.

Las entre­vis­tas fue­ron semi­es­truc­tu­ra­das y se rea­li­za­ron a los direc­to­res y tra­ba­ja­do­res de las ofi­ci­nas de empleo para poder cono­cer las poten­cia­li­da­des y falen­cias que ellos mis­mos per­ci­ben en la ges­tión. Este tipo de entre­vis­ta habi­li­tó la sis­te­ma­ti­za­ción de la infor­ma­ción con­for­me a la eva­lua­ción pre­ten­di­da.

Final­men­te, y a modo de cie­rre arti­cu­la­dor se obser­van los inte­rro­gan­tes que se pre­sen­tan con mayor fuer­za fren­te al camino reco­rri­do. Con­si­de­ran­do que con­tem­plar las hete­ro­ge­nei­da­des y reco­no­cer las com­ple­ji­da­des pro­pias de la imple­men­ta­ción, nos ubi­ca un paso ade­lan­te res­pec­to a aque­llos aná­li­sis que pre­ten­den leer de modo uni­vo­co el con­tex­to pro­vin­cial res­pec­to a la inter­me­dia­ción labo­ral.

La intermediación laboral como herramienta para pensar el mercado de trabajo

El mar­ca­do de tra­ba­jo ha sufri­do pro­fun­das trans­for­ma­cio­nes en las últi­mas déca­das, las carac­te­rís­ti­cas pro­pias de la glo­ba­li­za­ción, el aumen­to de la for­ma­ción pro­fe­sio­nal, la pro­lon­ga­ción de la espe­ran­za de vida, las deman­das edu­ca­cio­na­les y los núcleos duros de exclui­dos lo com­ple­ji­za­ron y lo con­vir­tie­ron en mate­ria de estu­dio y accio­nar públi­co.

En tér­mi­nos de des­em­pleo el nivel de deman­da hacia la inter­ven­ción esta­tal cre­ció lue­go de las pro­fun­das cri­sis finan­cie­ras que tuvie­ron lugar duran­te la déca­da del noven­ta y prin­ci­pios del 2000, el carác­ter expan­si­vo de los Esta­dos, con espe­cial desa­rro­llo en Amé­ri­ca Lati­na ha diri­gi­do las accio­nes hacia otor­gar res­pues­tas a estas deman­das.

Una de sus evi­den­cias se ve en la nece­si­dad de dar res­pues­ta a los recla­mos de los outsi­ders (des­em­plea­dos) des­de dife­ren­tes ver­tien­tes, entre aque­llos pro­fe­sio­na­li­za­dos pro­duc­to del aumen­to de las matrí­cu­las uni­ver­si­ta­rias y aque­llos que como resul­ta­do de las cri­sis del comien­zo del siglo han que­da­do exclui­dos del sis­te­ma for­mal trans­for­mán­do­se en nue­vos pobres y aco­mo­dán­do­se a una eco­no­mía de sub­sis­ten­cia.

Los resa­bios de la fle­xi­bi­li­za­ción labo­ral plan­tea­ban un desafío en tér­mi­nos de pen­sar nue­vas estra­te­gias para des­pre­ca­ri­zar el tra­ba­jo y des­de la pers­pec­ti­va de los bus­ca­do­res de empleo de encon­trar nue­vas alter­na­ti­vas que repre­sen­ten espa­cios de inte­gra­ción social.

Las accio­nes de los Esta­dos en tér­mi­nos de empleo fue­ron una bate­ría de polí­ti­cas que con­ju­ga­ban polí­ti­cas acti­vas como polí­ti­cas de carác­ter pasi­vo vin­cu­la­das al sala­rio indi­rec­to.

La inter­me­dia­ción labo­ral se incor­po­ra en este aspec­to como una estra­te­gia en res­pues­ta a las fric­cio­nes del mer­ca­do de tra­ba­jo. Es decir, la inter­me­dia­ción en sus con­cep­tos bási­cos asu­me que exis­te un por­cen­ta­je de des­em­plea­dos y subem­plea­dos esta­cio­na­les, lo cual es posi­ble corre­gir a tra­vés de pro­ce­sos efec­ti­vos de inter­me­dia­ción. Esta acla­ra­ción se vuel­ve nece­sa­ria dado que, bajo la pre­mi­sa de que en los con­tex­tos ana­li­za­dos no se pue­de con­si­de­rar des­em­pleo fric­cio­nal a quie­nes acu­mu­lan pre­ca­ri­za­ción labo­ral trans­ge­ne­ra­cio­nal, es con­ve­nien­te con­si­de­rar des­de dón­de se pien­san los pro­gra­mas de inter­me­dia­ción labo­ral en estos con­tex­tos.

Las fluc­tua­cio­nes en el mer­ca­do de tra­ba­jo han crea­do la nece­si­dad de los Esta­dos de adap­tar­se a un sis­te­ma de ges­tión capaz de hacer fren­te a las caren­cias per­pe­tua­das por la puja entre la ofer­ta y la deman­da. El tra­ba­jo no está exen­to y su com­po­nen­te más volá­til se ve en las per­so­nas con baja cali­fi­ca­ción.

Los ser­vi­cios de inter­me­dia­ción labo­ral se des­ti­nan a mejo­rar la rapi­dez y la cali­dad de ajus­tes de las vacan­tes a las per­so­nas que bus­can empleo. En tér­mi­nos gene­ra­les, los prin­ci­pa­les bene­fi­cios de los ser­vi­cios de inter­me­dia­ción labo­ral son: redu­cir el des­em­pleo y la rota­ción del empleo a cor­to pla­zo, aumen­tar la pro­duc­ti­vi­dad, mejo­rar la movi­li­dad labo­ral, mejo­rar el bien­es­tar social, aumen­tar la trans­pa­ren­cia del mer­ca­do de tra­ba­jo y redu­cir la dis­cri­mi­na­ción [Maz­za 2001].

La trans­pa­ren­cia es el fac­tor deter­mi­nan­te para los pro­ce­sos de inter­me­dia­ción labo­ral, su prin­ci­pal enfo­que se ve en la nece­si­dad de expli­ci­tar los sala­rios de refe­ren­cias, los cri­te­rios de selec­ción, las poten­cia­li­da­des de los bus­ca­do­res y las nece­si­da­des de la deman­da.

La inter­me­dia­ción labo­ral como sis­te­ma com­ple­jo, per­mi­te una con­fi­gu­ra­ción supe­ra­do­ra a las agen­cias de colo­ca­ción. Cabe hacer énfa­sis en esta dis­tin­ción tenien­do en cuen­ta el rol que ocu­pa la deli­mi­ta­ción con­cep­tual.

Las agen­cias de colo­ca­ción como tales tie­nen como fina­li­dad prin­ci­pal sumi­nis­trar al mer­ca­do de tra­ba­jo, y más pre­ci­sa­men­te a los intere­ses empre­sa­ria­les, la mano de obra que a deman­da se soli­ci­ta para cubrir vacan­tes. Es por ello por lo que la colo­ca­ción tie­ne una fuer­te impron­ta pri­va­da que ha per­mi­ti­do el sur­gi­mien­to de nume­ro­sas agen­cias de colo­ca­ción con fines de lucro que a tra­vés del mane­jo de base de datos de bus­ca­do­res per­mi­ten a los emplea­do­res aho­rrar los cos­tos de bús­que­da para cubrir vacan­tes.

La inter­me­dia­ción labo­ral por su par­te posee una matriz de carác­ter públi­co que se desa­rro­lla como un ser­vi­cio públi­co de empleo. Su obje­ti­vo prin­ci­pal es el de acer­car a ofe­ren­tes y deman­dan­tes median­te la opti­mi­za­ción de los cana­les de bús­que­da. Con­lle­va ade­más la imple­men­ta­ción de sis­te­mas de for­ma­ción y cone­xión con pro­gra­mas de empleo don­de lo que pri­me no sean nece­sa­ria­men­te las soli­ci­tu­des de los pri­va­dos sino los intere­ses y las poten­cia­li­da­des de los bus­ca­do­res, esta­ble­ce pun­tos de con­tac­tos en don­de las colo­ca­cio­nes son nego­cia­das al ampa­ro de la ley de con­tra­tos de tra­ba­jo y don­de la res­pon­sa­bi­li­dad es com­par­ti­da entre tra­ba­ja­do­res y emplea­do­res.

Argen­ti­na sus­cri­bió al con­ve­nio 88 de la Orga­ni­za­ción Inter­na­cio­nal del tra­ba­jo sobre los ser­vi­cios públi­cos de empleo, y en este sen­ti­do esta­ble­ce en su artícu­lo 1 que

1. Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio deberá mantener o garantizar el mantenimiento de un servicio público y gratuito del empleo.
2. La función esencial del servicio del empleo, en cooperación, cuando fuere necesario, con otros organismos interesados, públicos y privados, deberá ser la de lograr la mejor organización posible del mercado del empleo, como parte integrante del programa nacional destinado a mantener y garantizar el sistema del empleo para todos y a desarrollar y utilizar los recursos de la producción [Organizacion Internacional Del Trabajo 1948].

En su artícu­lo 3 el con­ve­nio plan­tea la nece­si­dad de esta­ble­cer una red de ser­vi­cios de empleo que per­mi­ta una correc­ta dis­tri­bu­ción geo­grá­fi­ca en aras a alcan­zar las nece­si­da­des de emplea­do­res y tra­ba­ja­do­res en dife­ren­tes pun­tos del país.

En rela­ción con sus fun­cio­nes entre sus carac­te­rís­ti­cas más rele­van­tes dis­po­ne el artícu­lo 6 que debe­rá

(a) ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente, y a los empleadores a contratar trabajadores apropiados a las necesidades de las empresas, y más especialmente deberá, de conformidad con las reglas formuladas de acuerdo con un plan nacional:

(i) llevar un registro de las personas que soliciten empleo; tomar nota de sus aptitudes profesionales, de su experiencia y de sus deseos; interrogarlas a los efectos de su empleo; evaluar, si fuere necesario, sus aptitudes físicas y profesionales, y ayudarlas a obtener, cuando fuere oportuno, los medios necesarios para su orientación o readaptación profesionales;

(ii) obtener de los empleadores una información detallada de los empleos vacantes que hayan notificado al servicio, y de las condiciones que deban cumplir los trabajadores solicitados para ocupar estos empleos;

(iv) organizar la compensación de las ofertas y demandas de empleo de una oficina con otra, cuando la oficina consultada en primer lugar no pueda colocar convenientemente a los candidatos o cubrir adecuadamente las vacantes, o cuando otras circunstancias lo justifiquen;

(b) tomar las medidas pertinentes para:

(ii) facilitar la movilidad geográfica de la mano de obra, a fin de ayudar a que los trabajadores se trasladen a las regiones que ofrezcan posibilidades de obtener un empleo conveniente;

(iii) facilitar los traslados temporales de trabajadores de una región a otra, a fin de atenuar el desequilibrio local y momentáneo entre la oferta y la demanda de mano de obra;

(e) ayudar, siempre que fuere necesario, a otros organismos públicos o privados en la elaboración de planes sociales y económicos que puedan influir de modo favorable en la situación del empleo [Organizacion Internacional Del Trabajo 1948]

En sus orí­ge­nes, la acti­vi­dad de la inter­me­dia­ción se cen­tra­ba prin­ci­pal­men­te en los Esta­dos a tra­vés de su inter­ven­ción median­te agen­cias públi­cas de empleo, Argen­ti­na rati­fi­co el con­ve­nio de Washing­ton en 1933 que la com­pro­me­te a esta­ble­cer un sis­te­ma de agen­cias públi­cas y gra­tui­tas bajo el con­trol de la auto­ri­dad cen­tral [Korin­fled, Mon­tau­ti, Zelas­chi 2001].

El con­ve­nio 34 rati­fi­ca­do en Argen­ti­na en 1933, se esta­ble­ce para fre­nar la expan­sión de las agen­cias pri­va­das de colo­ca­ción que lucra­ban con emplea­do­res y tra­ba­ja­do­res de igual modo, exi­gien­do pagos de comi­sio­nes para la ayu­da en la colo­ca­ción. La ley 11.726/33 reco­mien­da la abo­li­ción de las ofi­ci­nas pri­va­das de empleo retri­bui­das. Esta ley encuen­tra sus ante­ce­den­tes en pro­vin­cias como San­ta Fe y San­tia­go del Este­ro que para el año 1928 ya habían prohi­bi­do las ofi­ci­nas de colo­ca­ción en sus terri­to­rios.

Duran­te el pri­mer gobierno pero­nis­ta, la ley 13.591 (B.O. 19/10/49) creó, en el ámbi­to del enton­ces deno­mi­na­do Minis­te­rio de Tra­ba­jo y Pre­vi­sión, la Direc­ción Nacio­nal del Ser­vi­cio de Empleo, que pos­te­rior­men­te pasó a lla­mar­se Direc­ción Nacio­nal de Recur­sos Huma­nos y Empleo. Entre las prin­ci­pa­les fun­cio­nes de esta Direc­ción se encon­tra­ban las de “regu­lar y coor­di­nar la ofer­ta y la deman­da de mano de obra”, “aten­der a lo rela­ti­vo a la esta­bi­li­dad en el empleo”, “pro­pen­der a la crea­ción y manu­ten­ción de fuen­tes de tra­ba­jo” y “aten­der las pres­ta­cio­nes de paro for­zo­so”. Abar­can­do todo el país, la Direc­ción debía orga­ni­zar “el ser­vi­cio gra­tui­to de colo­ca­ción para los tra­ba­ja­do­res”. Esta nor­ma prohí­be la acti­vi­dad de las agen­cias pri­va­das con fines de lucro.

La fina­li­dad prin­ci­pal era la de prohi­bir la acción de las agen­cias de colo­ca­ción como sub­con­tra­tis­tas de tra­ba­ja­do­res, rol median­te el cual accio­na­ban como habrían de hacer­lo los emplea­do­res dejan­do espa­cios pro­pi­cios para la fle­xi­bi­li­za­ción y las afren­tas al con­tra­to de tra­ba­jo.

La ley 13.591 no fue dero­ga­da sino has­ta 1996, don­de se esta­ble­cen nor­mas que sin anu­lar­la la fle­xi­bi­li­zan.

El ante­ce­den­te de este accio­nar se encuen­tra en los prin­ci­pios de la déca­da del 90. Las trans­for­ma­cio­nes del mer­ca­do de tra­ba­jo, con los cam­bios en las carac­te­rís­ti­cas de la deman­da, jun­to con el sig­ni­fi­ca­ti­vo aumen­to del índi­ce de des­em­pleo -que no sólo afec­tó a per­so­nas de bajas cali­fi­ca­cio­nes, sino tam­bién a los y las jóve­nes y per­so­nas de otros nive­les socio­pro­fe­sio­na­les- lle­va­ron a un nece­sa­rio replan­teo de la acti­vi­dad.

Así en 1995 se impul­só la crea­ción de la Agen­cia Públi­ca de Colo­ca­cio­nes (APC) que fun­cio­nó en la ciu­dad de Bue­nos Aires y en unas pocas ciu­da­des del inte­rior del país. Con ese fin se orga­ni­zó una base de datos que cubrie­ra una vas­ta gama de cate­go­rías socio­la­bo­ra­les, se esta­ble­cie­ron con­tac­tos con empre­sas de dis­tin­ta acti­vi­dad e impor­tan­cia. Nin­guno de estos ser­vi­cios brin­da­dos tan­to a los bus­ca­do­res de tra­ba­jo, como a los deman­dan­tes de mano de obra, tenían aran­cel [Korin­fled, Mon­tau­ti, Zelas­chi 2001]

En el año 1996 Argen­ti­na rati­fi­ca el con­ve­nio 96 de 1951 de la Orga­ni­za­ción Inter­na­cio­nal del Tra­ba­jo median­te la ley 24.648. Este con­ve­nio revi­sa el con­ve­nio 34 de 1933, en este caso si bien se sos­tie­ne que las agen­cias de colo­ca­ción con fines de lucro deben ser supri­mi­das, el pla­zo de ade­cua­ción no tie­ne tiem­po lími­te (como si esta­ble­ce el con­ve­nio 34) sino que que­da supe­di­ta­do al cri­te­rio de la auto­ri­dad com­pe­ten­te.

Para el año 1996 con un minis­te­rio de tra­ba­jo ali­nea­do a las polí­ti­cas neo­li­be­ra­les que regían en Argen­ti­na, no solo no se supri­mie­ron, sino que tuvie­ron un cre­ci­mien­to expo­nen­cial ampa­ra­do en las nece­si­da­des de la ofer­ta y la deman­da. Así empre­sas con­sul­to­ras y agen­cias de colo­ca­ción aran­ce­la­das comien­zan a con­cen­trar­se espe­cial­men­te en per­fi­les con alto nivel de cali­fi­ca­ción, rele­gan­do el papel del ser­vi­cio públi­co de empleo y care­cien­do de cua­li­da­des inclu­si­vas. Se da por otro lado el sur­gi­mien­to de las con­sul­to­ras de tra­ba­jo y de la acti­vi­dad de colo­ca­ción en el seno de las uni­ver­si­da­des, espe­cial­men­te las pri­va­das.

En el año 2001 en el con­tex­to de cri­sis eco­nó­mi­ca, se revi­sa la ley 24.648 y median­te el decre­to 489 se pro­po­ne fis­ca­li­zar las agen­cias de colo­ca­ción lucra­ti­vas no ya para su eli­mi­na­ción, sino para esta­ble­cer los topes máxi­mos que podrían cobrar por sus ser­vi­cios. Se da en este mar­co un pro­ce­so de rele­gi­ti­ma­ción esta­tal a las agen­cias pri­va­das y un reco­no­ci­mien­to a la inca­pa­ci­dad del gobierno de esta­ble­cer un ser­vi­cio públi­co de empleo que pudie­ra hacer­le fren­te a estas agen­cias des­de una pers­pec­ti­va de dere­chos.

En los comien­zos de la recu­pe­ra­ción eco­nó­mi­ca y en con­cor­dan­cia con el con­ve­nio núme­ro 88 de la Orga­ni­za­ción Inter­na­cio­nal del Tra­ba­jo de 1948 [OIT CO088] al que Argen­ti­na sus­cri­be, la ley de empleo y la reso­lu­ción 316 de la secre­ta­ria de empleo; se esta­ble­ció des­de el año 2005 la crea­ción de una red de ser­vi­cios de empleo.

Entre sus obje­ti­vos se esta­ble­ce ofre­cer infor­ma­ción, ase­so­ra­mien­to y orien­ta­ción labo­ral a los bus­ca­do­res, orien­ta­ción al tra­ba­jo inde­pen­dien­te, inter­me­dia­ción for­ma­ti­va, inter­me­dia­ción labo­ral y gene­rar un nexo con pro­gra­mas socia­les y de empleo.

Por otro lado, tam­bién se ase­so­ra a emplea­do­res en mate­ria de selec­ción de per­so­nal y en brin­dar infor­ma­ción com­pe­ten­te para la incor­po­ra­ción de per­so­nal.

La red de ser­vi­cios de empleo se sus­ten­ta median­te la crea­ción de ofi­ci­nas muni­ci­pa­les de empleo.

Las Ofi­ci­nas de Empleo son orga­nis­mos de doble depen­den­cia, están suje­tas a las dis­po­si­cio­nes y direc­tri­ces del Minis­te­rio de Tra­ba­jo, Empleo y Segu­ri­dad Social (MTEySS), y depen­den en infra­es­truc­tu­ra y ope­ra­ti­vi­dad del espa­cio y enti­dad que les brin­de el muni­ci­pio en el cual se desa­rro­llan. En rela­ción con lo plan­tea­do, la crea­ción de una nue­va ofi­ci­na muni­ci­pal de empleo se da median­te la ges­tión de un con­ve­nio entre el MTEySS y el muni­ci­pio en cues­tión, faci­li­ta­do por la geren­cia de empleo pro­vin­cial.

Esta ini­cia­ti­va está repre­sen­ta­da en las suge­ren­cias ela­bo­ra­das por el Ban­co Mun­dial. El pro­gra­ma se orien­ta a tra­ba­jar exclu­si­va­men­te con muni­ci­pios en una pri­me­ra eta­pa. En el mar­co de este pro­ce­so de tra­ba­jo, des­de media­dos de 2005 se ini­cia la con­cre­ción de acuer­dos de for­ta­le­ci­mien­to de Ofi­ci­nas de Empleo muni­ci­pa­les [Nef­fa 2006].

Se con­ta­bi­li­zan en la actua­li­dad 580 ofi­ci­nas de empleo fun­cio­nan­do en todo el terri­to­rio nacio­nal.

Median­te estos con­ve­nios, se acuer­da que los equi­pos téc­ni­cos muni­ci­pa­les son capa­ci­ta­dos y asis­ti­do téc­ni­ca­men­te por el MTEySS como par­te de ese for­ta­le­ci­mien­to, el MTEySS apor­ta equi­pa­mien­to infor­má­ti­co y soft­wa­re de ges­tión a las Ofi­ci­nas de Empleo para el desa­rro­llo de las acti­vi­da­des corres­pon­dien­tes. El muni­ci­pio se com­pro­me­te, como con­tra­par­ti­da, a dar­le for­ma­li­dad legal a la Ofi­ci­na de Empleo, a dis­po­ner recur­sos huma­nos e infra­es­truc­tu­ra y a garan­ti­zar la imple­men­ta­ción de las accio­nes vin­cu­la­das con polí­ti­cas de empleo a tra­vés de la ofi­ci­na.

El desafío de las ofi­ci­nas públi­cas de empleo se encuen­tra en dos fren­tes que pue­den sonar con­tra­dic­to­rios, gene­rar un pará­me­tro de con­fian­za en los emplea­do­res que les per­mi­ta recu­rrir a la red de ser­vi­cios de empleo cuan­do nece­si­tes con­tra­tar per­so­nal y gene­rar opor­tu­ni­da­des para los des­em­plea­dos con con­di­cio­nes for­ma­ti­vas más des­fa­vo­re­ce­do­ras en un con­tex­to de fuer­te exclu­sión.

Los ser­vi­cios públi­cos de empleo deben con­tar con dos carac­te­rís­ti­cas deter­mi­nan­tes:

  • No riva­li­dad (un bien públi­co debe estar a dis­po­si­ción de todos si está a dis­po­si­ción de alguien)
  • No exclu­si­vi­dad (su con­su­mo por una per­so­na no debe impe­dir su uti­li­za­ción por otra)

Sin embar­go, aun­que los ser­vi­cios de empleo no gene­ran riva­li­dad, si son en cier­ta medi­da, exclu­yen­tes pues­to que exis­te un pro­ble­ma de con­ges­tión, el uso de la inter­me­dia­ción publi­ca por una per­so­na afec­ta al res­to de las per­so­nas que quie­ren usar­lo y cuan­to mayor sea el núme­ro de usua­rios menor tiem­po se dedi­ca­ra a cada uno de ellos. No obs­tan­te, la exis­ten­cia siquie­ra de un ves­ti­gio de carác­ter públi­co es sufi­cien­te para recha­zar la tesis de que el mer­ca­do pue­de esta­ble­cer la can­ti­dad apro­pia­da de ser­vi­cios de empleo [Sua­rez 2011: 14].

La red de servicios de empleo en el caso entrerriano

Eva­luar polí­ti­cas de empleo no pue­de limi­tar­se a una eva­lua­ción de sus resul­ta­dos, sino que con­lle­va un aná­li­sis inte­gral de las mis­mas que con­tem­ple fac­to­res socia­les, eco­nó­mi­cos, psi­co­ló­gi­cos y tam­bién las modi­fi­ca­cio­nes en el mer­ca­do de tra­ba­jo.

En pala­bras de Osu­na y Bueno [2007: 76] la eva­lua­ción no pue­de limi­tar­se solo a cons­ta­tar los resul­ta­dos de las polí­ti­cas de empleo, sino que es impres­cin­di­ble incor­po­rar­la al aná­li­sis del dise­ño, sin sub­es­ti­mar el segui­mien­to al pro­ce­so que se desea exa­mi­nar. Estas cons­ta­ta­cio­nes duran­te la apli­ca­ción de las polí­ti­cas posi­bi­li­tan la retro­ali­men­ta­ción a los toma­do­res de deci­sio­nes y le per­mi­ten intro­du­cir las correc­cio­nes per­ti­nen­tes sobre el racio­nal fun­cio­na­mien­to del mer­ca­do labo­ral, las con­di­cio­nes de los tra­ba­ja­do­res, las capa­ci­da­des for­ma­ti­vas de los recur­sos huma­nos, y las rela­cio­nes entre emplea­do­res – emplea­dos.

En efec­to, la eva­lua­ción de las polí­ti­cas de empleo no obser­va estric­ta­men­te los resul­ta­dos sobre los outsi­ders o los indi­ca­do­res de des­em­pleo, o al menos no debe­ría hacer­lo. Ha de ana­li­zar en cam­bio el esta­do de los nue­vos emplea­dos, las prác­ti­cas de los emplea­do­res, la cele­bra­ción de con­ve­nios colec­ti­vos, las capa­ci­da­des for­ma­ti­vas, las varia­bles que pue­dan inci­dir en las polí­ti­cas de empleo y las estra­te­gias de diver­si­fi­ca­ción pro­duc­ti­va.

Por otro lado, las fric­cio­nes del mer­ca­do de tra­ba­jo asu­men que exis­te un por­cen­ta­je de des­em­plea­dos y subem­plea­dos esta­cio­na­les, lo cual se vuel­ve moti­vo de aná­li­sis cuan­do se estu­dian los pro­ce­sos de inter­me­dia­ción labo­ral. En ese res­pec­to, bajo la pre­mi­sa que en los con­tex­tos ana­li­za­dos no se pue­de con­si­de­rar des­em­pleo fric­cio­nal a quie­nes acu­mu­lan pre­ca­ri­za­ción labo­ral trans­ge­ne­ra­cio­nal, es con­ve­nien­te con­si­de­rar des­de don­de se pien­san los pro­gra­mas de inter­me­dia­ción labo­ral.

La eva­lua­ción de la imple­men­ta­ción y la ges­tión para el caso aquí pre­sen­ta­do se vuel­ve un insu­mo nece­sa­rio para con­si­de­rar los modos de acción, los pro­pó­si­tos y la for­ma de abor­dar­los. La polí­ti­ca públi­ca como con­jun­to de accio­nes uni­fi­ca­das en los terri­to­rios depen­de­rá del modo en que sus pro­pues­tas coin­ci­dan con la fac­ti­bi­li­dad y el desem­pe­ño de sus agen­tes, y el mar­gen de acción que los mis­mos ten­gan.

En este sen­ti­do es con­ve­nien­te resal­tar que la red de ser­vi­cios de empleo, dado el carác­ter de su con­cre­ción median­te con­ve­nios de tra­ba­jo, no ofre­ce en su pla­ni­fi­ca­ción un sis­te­ma uni­fi­ca­do res­pec­to a cómo deban ges­tio­nar los muni­ci­pios las ofi­ci­nas de empleo den­tro de sus orga­ni­za­cio­nes loca­les.

Así los nexos se dan en pri­me­ra ins­tan­cia median­te la ges­tión de las geren­cias de empleo pro­vin­cia­les, que son dele­ga­cio­nes que el MTEySS esta­ble­ce en las pro­vin­cias, para pos­te­rior­men­te fomen­tar el acuer­do con los gobier­nos loca­les, en este con­ve­nio se com­pro­me­ten ambas par­tes a seguir los linea­mien­tos bases de las polí­ti­cas y pro­gra­mas de empleo impul­sa­dos des­de la red sin hacer men­ción a la arqui­tec­tu­ra ins­ti­tu­cio­nal que deban cons­truir a los fines prác­ti­cos de la imple­men­ta­ción.

Entre Ríos es una pro­vin­cia que pre­sen­ta una fuer­te dis­per­sión demo­grá­fi­ca, y en ese sen­ti­do se crea­ron ofi­ci­nas de empleo en ciu­da­des con 300.00 habi­tan­tes como en peque­ños pue­blos que no supe­ran los 5.000.

Como modo de ade­cua­ción a las reali­da­des loca­les y ante la caren­cia de una pla­ni­fi­ca­ción uni­fi­ca­da. Cada muni­ci­pio ten­drá la liber­tad de dotar a las ofi­ci­nas de mayor o menos ran­go jerár­qui­co den­tro de su orga­ni­gra­ma lo que gene­ra tam­bién dife­ren­cias pre­su­pues­ta­rias. A modo de ejem­plo, en la pro­vin­cia de Entre Ríos la ofi­ci­na de empleo de la ciu­dad de Colón depen­de de la Coor­di­na­ción de Desa­rro­llo Local, que for­ma par­te de la Secre­ta­ría de Desa­rro­llo Social, en tan­to que en la mis­ma pro­vin­cia en la ciu­dad de Para­ná la Ofi­ci­na de Empleo se eri­ge den­tro de la Sub­se­cre­ta­ría de Empleo y Pro­duc­ción lo que le da un mayor ran­go jerár­qui­co y una mayor auto­no­mía en su actua­ción.

Hacien­do un rele­va­mien­to de la situa­ción en la pro­vin­cia, es posi­ble cons­ta­tar que se encuen­tran en fun­cio­na­mien­to, como hemos dicho, 23 Ofi­ci­nas de Empleo y 4 Uni­da­des de Empleo que fun­cio­nan en dis­tri­tos peque­ños. Cabe acla­rar, que las uni­da­des de empleo fue­ron ins­tru­men­tos uti­li­za­dos para incor­po­rar los pro­gra­mas de las ofi­ci­nas de empleo a comu­ni­da­des que por su den­si­dad no alcan­za­ban la cate­go­ría de muni­ci­pio.

Grá­fi­co 1: dis­tri­bu­ción de la red de las ofi­ci­nas de empleo en Entre Ríos

Fuen­te: Red de ser­vi­cios de empleo

En rela­ción con la posi­bi­li­dad de los muni­ci­pios de esta­ble­cer el ran­go jerár­qui­co que les parez­ca per­ti­nen­te a las ofi­ci­nas den­tro de sus orga­ni­gra­mas loca­les pode­mos encon­trar las siguien­tes dife­ren­cias, que refle­jan la dis­tri­bu­ción en cuan­to al ran­go jerár­qui­co: se dis­tri­bu­yó en tres ejes: Sub­se­cre­ta­ria, direc­ción y áreas de tra­ba­jo den­tro de una direc­ción.

Las dife­ren­cias entre estas tres es que la pri­me­ra cuen­ta con pre­su­pues­to pro­pio y auto­no­mía para gene­rar den­tro de su espa­cio direc­cio­nes de áreas espe­cí­fi­cas. Las direc­cio­nes en cam­bio depen­den de nive­les jerár­qui­cos que las englo­ban y depen­den del pre­su­pues­to asig­na­do a la gran área en que se com­pren­den, si bien cuen­tan con auto­no­mía al momen­to de eje­cu­tar su queha­cer dia­rio, han de ren­dir cuen­tas pre­su­pues­ta­les y de acción a quien diri­ja la secre­ta­ria en que se encuen­tren. Las áreas de tra­ba­jo por su par­te repre­sen­tan el esca­la­fón menor den­tro de la dis­tri­bu­ción, ya que son ges­tio­na­das por tra­ba­ja­do­res de las direc­cio­nes que no tie­nen capa­ci­dad de tomar deci­sio­nes ni de ges­tio­nar pre­su­pues­to sin auto­ri­za­ción de sus supe­rio­res.

Es intere­san­te ver cómo, en los casos de las ofi­ci­nas que revis­ten el carác­ter de direc­cio­nes o de áreas de tra­ba­jo, tam­bién se modi­fi­ca según los muni­ci­pios el área den­tro del cual están com­pren­di­das en fun­ción de la lógi­ca pro­pia de cada loca­li­dad. En la mayo­ría de los casos cons­ta­ta­dos, las ofi­ci­nas de empleo se ubi­can den­tro de la secre­ta­ria de desa­rro­llo social, con menor medi­da en la Secre­ta­ría de Pro­duc­ción y en otros casos en la Secre­ta­ría de Hacien­da.

A con­ti­nua­ción, se pre­sen­ta un grá­fi­co en el que se deta­llan los nive­les jerár­qui­cos y sus pro­por­cio­nes en la pro­vin­cia:

Grá­fi­co 2: nive­les jerár­qui­cos en las ofi­ci­nas de empleo

Fuen­te: ela­bo­ra­ción pro­pia a par­tir de los datos reco­lec­ta­dos.

Tam­bién resul­ta de inte­rés espe­ci­fi­car la repar­ti­ción de la cual depen­den las dife­ren­tes ofi­ci­nas. En este res­pec­to, como es men­cio­na­do ante­rior­men­te, varían según el muni­ci­pio:

Grá­fi­co 3: Repar­ti­ción de depen­den­cias en la pro­vin­cia

Fuen­te: Ela­bo­ra­ción pro­pia a par­tir de los datos reco­lec­ta­dos

Este dato no es menor des­de la pers­pec­ti­va en que no todas las repar­ti­cio­nes del Esta­do com­par­ten los mimos obje­ti­vos, ni la mis­ma visión res­pec­to al rol que desem­pe­ñan. De tal modo no será lo mis­mo para una ofi­ci­na dina­mi­za­do­ra del empleo desem­pe­ñar­se den­tro del área de pro­duc­ción local, que desem­pe­ñar­se den­tro del área de acción y pro­mo­ción social. En lo que res­pec­ta a esta últi­ma man­tie­ne una visión liga­da des­de lo cul­tu­ral a gene­rar pro­ce­sos de con­ten­ción y bus­car solu­cio­nes inme­dia­tas a los pro­ble­mas de los sec­to­res más vul­ne­ra­dos, los pro­gra­mas de las ofi­ci­nas de empleo por su par­te están des­ti­na­dos a gene­rar pro­ce­sos de gene­ra­ción de empleo a lar­go pla­zo.

Del mis­mo modo, no será el mis­mo nivel de auto­no­mía para una ofi­ci­na con jerar­quía de coor­di­na­ción o área de tra­ba­jo den­tro de una direc­ción, que aque­llas que se eri­gen como sub­se­cre­ta­rias, capa­ces estas últi­mas de per­ci­bir pre­su­pues­tos pro­pios y de con­tra­tar recur­sos huma­nos con mayor liber­tad.

En lo que res­pec­ta a los ser­vi­cios ofre­ci­dos por la red, es per­ti­nen­te tener en cuen­ta que, aun­que cada uno de los pro­gra­mas tie­ne sus par­ti­cu­la­ri­da­des, se encuen­tran plas­ma­dos de mane­ra tal que pue­dan gene­rar una cone­xión común que es la gene­ra­ción de empleo for­mal en la masa de desocu­pa­dos.

Esta bate­ría de pro­gra­mas, aun­que enfo­ca­dos todos bajo el obje­ti­vo de la inser­ción labo­ral, tie­nen mayor pre­emi­nen­cia de un muni­ci­pio a otro, varían de acuer­do con el uni­ver­so sobre el cual mayor­men­te tra­ba­jan. De este modo, habrá muni­ci­pios que tra­ba­jen más enfá­ti­ca­men­te con el pro­gra­ma “jóve­nes con más y mejor tra­ba­jo”, mien­tras que otros se abo­quen más fuer­te­men­te al pro­gra­ma de inser­ción labo­ral. Inde­pen­dien­te­men­te de esto, el pro­ce­so de entre­vis­tas, recep­ción de currícu­los y for­ma­ción para el empleo es com­par­ti­do por todos.

Por tra­tar­se las Ofi­ci­nas de Empleo de orga­nis­mos de doble depen­den­cia su orga­ni­gra­ma y plan­tel de tra­ba­ja­do­res tam­bién varía de una ofi­ci­na a otra en fun­ción de su nivel jerár­qui­co y de la dis­po­si­ción del eje­cu­ti­vo muni­ci­pal para auto­ri­zar nue­vas incor­po­ra­cio­nes, esto gene­ra­rá un mayor mar­gen de actua­ción según los recur­sos huma­nos dis­po­ni­bles.

En algu­nos casos la exi­gen­cia míni­ma de per­so­nal del minis­te­rio no resul­ta­ba sufi­cien­te para cum­pli­men­tar los reque­ri­mien­tos de la red, lo que pue­de apre­ciar­se en la actua­ción de algu­nas ofi­ci­nas, según las per­cep­cio­nes de sus agen­tes. En pala­bras de la coor­di­na­do­ra de la Ofi­ci­na de Empleo de Para­ná Eve Frank:

Nosotros estructuramos la oficina de una manera que no venía estipulada del ministerio, este establecía un esquema donde se designaba un responsable del programa jóvenes, otra persona para las prestaciones del seguro de capacitaciones y empleo y después tutores y operadores de plataforma. Lo de los tutores era una cuestión vaga donde la persona que ejercía la tutoría tenía que hacerse cargo del seguimiento, lo que efectivamente se sigue haciendo. El Problema es que eran tantas las líneas de los programas que se volvía incontrolable para una persona hacerse cargo del mismo.

En la mis­ma línea agre­ga que se rela­cio­na

con la independencia y la jerarquía formal, esto es una subsecretaria eso varía incluso en el personal nosotros en este momento somos 30 en la oficina, coordinadores de programas, encargados de áreas y en eso se manifestó el acompañamiento.[1]

En el mis­mo con­tex­to, nos encon­tra­mos con Ofi­ci­nas que cuen­tan con per­so­nal redu­ci­do aco­ta­dos a un Direc­tor de Empleo, un res­pon­sa­ble de pro­gra­mas y un rela­cio­nis­ta de empre­sas. Los limi­tan­tes en la ges­tión se refle­jan en la capa­ci­dad de gene­rar los víncu­los pro­pi­cios con emplea­do­res y tra­ba­ja­do­res, en estos casos será el mis­mo direc­tor quien reali­ce la tarea de entre­vis­tar a los pos­tu­lan­tes, el tutor quien reali­ce el acom­pa­ña­mien­to, la for­ma­ción y el segui­mien­to de los mis­mos y el rela­cio­nis­ta quien gene­re los víncu­los con los emplea­do­res gene­rán­do­se así un exce­so de tareas por cada res­pon­sa­ble.

Es, en este con­tex­to, que se tor­na nece­sa­rio pen­sar de qué mane­ra es posi­ble sos­la­yar en muchos casos los défi­cits en recur­sos huma­nos que pre­sen­tan algu­nas ofi­ci­nas.

El MTEySS ofre­ce a los ope­ra­do­res de pla­ta­for­ma de cada ofi­ci­na (rol que en el caso de las ofi­ci­nas más peque­ñas es desem­pe­ña­do por los tuto­res) una pla­ta­for­ma vir­tual, en la cual regis­tra­rán los datos de los tra­ba­ja­do­res des­em­plea­dos que con­cu­rran por asis­ten­cia. Dicha pla­ta­for­ma, aun­que a los fines ope­ra­ti­vos es efec­ti­va, no per­mi­te rea­li­zar un segui­mien­to inte­gral de las inter­ven­cio­nes.

En pri­me­ra ins­tan­cia, sólo cons­ta­ta infor­ma­cio­nes ope­ra­ti­vas res­pec­to a los datos gene­ra­les del bene­fi­cia­rio, de este modo se vuel­ve difí­cil ges­tio­nar un sis­te­ma de segui­mien­to, la pla­ta­for­ma vir­tual no eli­mi­na a los usua­rios que hayan deja­do de con­cu­rrir a las capa­ci­ta­cio­nes o entre­vis­tas y del mis­mo modo no rea­li­za un cor­te tem­po­ral res­pec­to a cuan­tos tra­ba­ja­do­res se suman en un perío­do deter­mi­na­do.

Utilizamos la Plataforma del Ministerio de Trabajo, siendo una herramienta muy importante, aunque en algunas ocasiones no permite sacar reportes.

Estamos en vías de implementar un sistema de seguimiento interno, que nos permitirá obtener información referida a todos los asistentes a la Oficina, que nos visitan por diversos trámites.

Además, utilizamos la plataforma del ministerio para realizar citas de seguimientos a beneficiarios, además con aquellos beneficiarios que no tienen actualizada su historia laboral se envía citación domiciliaria.[2]

Por otro lado, al ser un sis­te­ma que depen­de de los téc­ni­cos del MTEySS ante la posi­bi­li­dad de un des­per­fec­to impo­si­bi­li­ta el tra­ba­jo de todas las ofi­ci­nas en gene­ral.

No pre­sen­ta tam­po­co la pla­ta­for­ma una ges­tión geo­grá­fi­ca conec­ta­da en red (en con­tra­po­si­ción inclu­so al nom­bre del ser­vi­cio de empleo), de este modo, aun­que algún tra­ba­ja­dor pre­sen­te dis­po­ni­bi­li­dad de radi­car­se en otro lugar de la pro­vin­cia, o del país, la ofi­ci­nas no tie­ne acce­so a cono­cer vacan­tes en otras lati­tu­des.

Por últi­mo, si bien la pla­ta­for­ma per­mi­te car­gar las hojas de vida de los pos­tu­lan­tes, estas están orga­ni­za­das des­de un per­fil mera­men­te téc­ni­co y en ese sen­ti­do, no es posi­ble incor­po­rar datos cua­li­ta­ti­vos refe­ren­tes a las per­cep­cio­nes y habi­li­da­des de las per­so­nas, tam­po­co es posi­ble incor­po­rar obser­va­cio­nes del entre­vis­ta­dor de modo tal que si fue­ra otro entre­vis­ta­dor quien siguie­ra el pro­ce­so ten­ga acce­so a una infor­ma­ción inte­gral del bene­fi­cia­rio.

Lo antes plan­tea­do, impo­si­bi­li­ta un segui­mien­to cer­te­ro de las inter­ven­cio­nes rea­li­za­das, se trans­for­ma en un sis­te­ma de con­trol escue­to, que solo per­mi­ti­rá detec­tar varia­bles esen­cia­les y cuan­ti­ta­ti­vas como núme­ro total de bene­fi­cia­rios, can­ti­dad de colo­ca­cio­nes rea­li­za­das, núme­ro de bene­fi­cia­rios por pro­gra­mas, can­ti­dad de pos­tu­lan­tes para una vacan­te, can­ti­dad de cur­sos rea­li­za­dos, etc.

Del mis­mo modo, en aque­llas ofi­ci­nas en las cua­les la dis­po­si­ción de recur­sos huma­nos sea insu­fi­cien­te, la uti­li­za­ción de la pla­ta­for­ma y su corre­la­ción con un sis­te­ma interno se vuel­ve una tarea com­ple­ja que res­ta tiem­po para aten­der las urgen­cias de la coti­dia­nei­dad.

Conclusiones

Los modos de orga­ni­za­ción que han encon­tra­do las ofi­ci­nas de empleo en los muni­ci­pios en que se desa­rro­llan dejan en cla­ro dos con­si­de­ra­cio­nes ini­cia­les en rela­ción con la arqui­tec­tu­ra ins­ti­tu­cio­nal de la red de ser­vi­cios de empleo.

En pri­mer lugar, tenien­do en cuen­ta su carác­ter fle­xi­ble impul­sa a que cada muni­ci­pio encuen­tre la mejor for­ma de adap­ta­ción según las reali­da­des loca­les y los recur­sos dis­po­ni­bles a fin de no des­apro­ve­char este recur­so. Sin embar­go, esta fle­xi­bi­li­dad está teñi­da de una arbi­tra­rie­dad que que­da suje­ta a la volun­tad polí­ti­ca de los gobier­nos en rela­ción al rol que quie­ran dar­le a la polí­ti­ca de pro­mo­ción de empleo. Al no tener la red un apo­yo o incen­ti­vo hacia el arma­do de estos espa­cios que per­mi­ta nutrir la for­ma­ción y la con­so­li­da­ción de sus equi­pos de tra­ba­jo deja en des­ven­ta­jas a aque­llos muni­ci­pios con menor capa­ci­dad de sos­te­ner­la.

En ese sen­ti­do es nece­sa­rio enten­der a los agen­tes del Esta­do como orga­ni­za­cio­nes polí­ti­cas com­ple­jas, En pala­bras de Pau­la Ama­ya [2005] las orga­ni­za­cio­nes públi­cas son expre­sio­nes com­ple­jas, que exis­ten en un terri­to­rio deter­mi­na­do, con una his­to­ria y una cul­tu­ra. Son cons­truc­cio­nes con una iden­ti­dad, en un con­tex­to cam­bian­te que en mayor o menor medi­da tam­bién pro­vo­ca en ellas el cam­bio. Sien­do expre­sio­nes del Esta­do, las orga­ni­za­cio­nes se nutren implí­ci­ta o explí­ci­ta­men­te de las dife­ren­tes con­cep­cio­nes acer­ca del rol que este tie­ne, del mode­lo de Esta­do que las fuer­zas ope­ran­tes (sean estas más o menos bene­vo­len­tes y/o apro­pia­das a las nece­si­da­des de la socie­dad que en ese con­tex­to his­tó­ri­co) logran impo­ner.

El rol que se le asig­ne al Esta­do no solo reper­cu­ti­rá en el for­ma­to ins­ti­tu­cio­nal que se les dé a las ofi­ci­nas sino en el desem­pe­ño de sus pro­pios acto­res. Subirat [2004] sos­tie­ne que si lo que intere­sa es mejo­rar la ges­tión públi­ca, debe­mos poner aten­ción en el tipo y cali­dad de las inter­re­la­cio­nes entre esas orga­ni­za­cio­nes públi­cas, los sis­te­mas de Gobierno y el impac­to en la cali­dad de vida de la pobla­ción. Si sólo nos dedi­ca­mos a exa­mi­nar los com­po­nen­tes inter­nos del fun­cio­na­mien­to de tales orga­ni­za­cio­nes, lo máxi­mo que con­se­gui­re­mos será avan­zar en la eva­lua­ción de su efi­cien­cia y del gra­do de cum­pli­mien­to de las pre­vi­sio­nes pro­ce­di­men­ta­les.

La gene­ra­ción de una cul­tu­ra orga­ni­za­cio­nal y de una con­cep­ción sobre las polí­ti­cas públi­cas será un fac­tor cla­ve en este par­ti­cu­lar y será res­pon­sa­bi­li­dad del Esta­do, del coor­di­na­dor polí­ti­co, hacer enten­der a los dife­ren­tes tra­ba­ja­do­res de la admi­nis­tra­ción públi­ca el rol que estos desem­pe­ñan. Esta tarea se difi­cul­ta­rá cuan­do esos espa­cios de tra­ba­jo se encuen­tren atra­ve­sa­dos por las falen­cias en tér­mi­nos de recur­sos eco­nó­mi­cos y huma­nos. Si el con­jun­to de pro­gra­mas y expec­ta­ti­vas que esta­ble­ce la red recae en los hom­bros de un núme­ro míni­mo de per­so­nas la tarea se vuel­ve incon­men­su­ra­ble a los ojos de sus agen­tes.

En un segun­do lugar pode­mos encon­trar que el modo de eje­cu­ción de la red median­te la gene­ra­ción de con­ve­nios mar­cos con cada muni­ci­pio, aun­que en una fuer­te apues­ta a la des­cen­tra­li­za­ción pre­sen­ta algu­nas difi­cul­ta­des:

  • La com­ple­ji­dad de algu­nos pro­gra­mas no per­mi­te una total absor­ción por los muni­ci­pios peque­ños, hacien­do énfa­sis en aque­llos pro­gra­mas que repre­sen­tan pres­ta­cio­nes direc­tas como el pro­gra­ma “Jóve­nes con más y mejor tra­ba­jo”.
  • Al tra­tar­se de una sola pla­ta­for­ma arti­cu­la­do­ra depen­dien­te del minis­te­rio de tra­ba­jo la herra­mien­ta de segui­mien­to que uti­li­zan las ofi­ci­nas no reco­ge datos cua­li­ta­ti­vos ni expe­rien­cias de los usua­rios. No per­mi­te la ges­tión de un sis­te­ma de segui­mien­to de cali­dad tan­to antes de acce­der a un pri­mer empleo como des­pués. No fun­cio­na de mane­ra inte­gra­da entre dife­ren­tes ofi­ci­nas eli­mi­nan­do la posi­bi­li­dad de movi­li­dad entre aque­llos bus­ca­do­res de empleo que estén dis­pues­tos a hacer­lo.

Diver­sos auto­res que tra­ba­jan el momen­to de imple­men­ta­ción de la polí­ti­ca coin­ci­den en reco­no­cer que se tra­ta del pro­ce­so que trans­cu­rre entre el dise­ño for­mal de la polí­ti­ca y el resul­ta­do alcan­za­do. Revuel­ta Vaque­ro sos­tie­ne al res­pec­to que “(…) la imple­men­ta­ción es el lla­ma­do “esla­bón per­di­do”. Es un momen­to, un pro­ce­so, a tra­vés del cual una polí­ti­ca pue­de ser influen­cia­da por diver­sas varia­bles inde­pen­dien­tes –acto­res y fac­to­res– que pue­den apo­yar, alte­rar u obs­truir el cum­pli­mien­to de los obje­ti­vos ori­gi­na­les” [Vaque­ro 2007:5].

Andre­nac­ci reco­no­ce en torno a las polí­ti­cas públi­cas imple­men­ta­das en nivel local que:

Si las debilidades institucionales de los municipios (falta de recursos humanos capacitados, falta de recursos presupuestarios suficientes, baja institucionalización de las intervenciones, déficits en las formas de organización interna) complican una gestión social tensionada por la creciente demanda, las formas de organización político partidaria y las estrategias de construcción de legitimidad electoral (fuertemente determinadas por las necesidades de construcción de poder territorial) inciden fuertemente en la reorientación de los programas sociales en su implementación local [Andrenacci 2001: 2].

Este autor con­ti­núa sos­te­nien­do en torno a los ras­gos que revis­te la polí­ti­ca social local que las mis­mas pue­den ser enten­di­das a par­tir de “[…] un pris­ma com­ple­jo en don­de se arti­cu­lan las ten­sio­nes de la trans­fe­ren­cia de res­pon­sa­bi­li­da­des entre nive­les del Esta­do con las ten­sio­nes de la cons­truc­ción de poder polí­ti­co en sis­te­mas repre­sen­ta­ti­vos ase­dia­dos por la degra­da­ción socio­eco­nó­mi­ca” [Andre­nac­ci 2001: 2].

Dos aspec­tos con­di­cio­na­rían de pri­me­ra mano la pues­ta en mar­cha de las polí­ti­cas de inter­me­dia­ción labo­ral, por un lado, las posi­bi­li­da­des e inten­cio­na­li­da­des de los muni­ci­pios de des­ti­nar pre­su­pues­tos para estas líneas de polí­ti­cas y por otro lado, el mane­jo de la infor­ma­ción y capa­ci­da­des de ges­tión de los encar­ga­dos de la eje­cu­ción de las polí­ti­cas. En este pun­to, apa­re­ce el lugar de rele­van­cia que tie­nen los cono­ci­dos buró­cra­tas del pri­mer piso en lo que a la imple­men­ta­ción de la polí­ti­ca refie­re.

Estos acto­res encar­ga­dos de la imple­men­ta­ción de la polí­ti­ca son los que tie­nen a car­go el mane­jo de la infor­ma­ción, la posi­bi­li­dad de leer la bate­ría de polí­ti­cas dis­po­ni­bles y opti­mi­zar el uso de los recur­sos esca­sos para el abor­da­je acor­de a las deman­das pre­sen­ta­das.

El caso de la red de ser­vi­cios de empleo en la pro­vin­cia de Entre Ríos per­mi­te plas­mar cómo en dife­ren­tes regio­nes la mis­ma polí­ti­ca con una base con­cep­tual común pue­de tener dife­ren­tes mati­ces según el ámbi­to en el que se apli­que, según la idio­sin­cra­sia de sus acto­res y según la rele­van­cia que le den en el entra­ma­do de polí­ti­cas públi­cas pen­sa­das des­de una lógi­ca glo­bal pero dis­pues­tas para resol­ver coyun­tu­ras terri­to­ria­les en los espa­cios pro­pios.

Citas

* Lic. en Cs Polí­ti­cas. Mg. en Eva­lua­ción de Polí­ti­cas Públi­cas. Beca­rio doc­to­ral CONICET (Con­se­jo Nacio­nal de Inves­ti­ga­cio­nes Cien­tí­fi­cas y Téc­ni­cas). CITER (Cen­tro de Inves­ti­ga­cio­nes y Trans­fe­ren­cia de Entre Ríos). Correo elec­tró­ni­co: nahuelescalada@conicet.gov.ar

[1] Entre­vis­ta rea­li­za­da a Eve Frank y su equi­po de tra­ba­jo el 05 de noviem­bre de 2015.

[2] Entre­vis­ta rea­li­za­da a Oscar Navo­ne coor­di­na­dor de la ofi­ci­na de empleo de Gua­le­guay­chu en junio de 2015

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Cómo citar ¬

Nahuel Escalada, «Tejiendo la red: una mirada sobre las oficinas de empleo en la provincia de Entre Ríos», Revista de Estudios Marítimos y Sociales [En línea], publicado el 12 de enero de 2018, consultado el 21 de enero del 2018. URL: http://estudiosmaritimossociales.org/archivo/rems-12/dossier-escalada/
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