Presentación dossier:
Las políticas públicas:
una arena para múltiples conflictividades y un campo para los estudios sociales

Public poli­cies: a sce­na­rio for mul­ti­ple con­flicts and a field for social stu­dies

José Mateo*

Si bien yo ten­go algu­nas pre­fe­ren­cias sobre como la polí­ti­ca (policy) debe ser hecha, mi pro­pó­si­to inme­dia­to es pro­veer un mar­co teó­ri­co o encua­dre (fra­me­work) den­tro del cual usted pue­da ana­li­zar cómo la polí­ti­ca es hecha. Lue­go de haber hecho esto usted esta­rá en una mejor posi­ción de deter­mi­nar cómo las cosas deben fun­cio­nar [Jones 1977: 9]

El aná­li­sis de las polí­ti­cas públi­cas ─ya sea en sus momen­tos ex ante, ex post, o en todo su pro­ce­so-, se ha trans­for­ma­do en un cam­po cada vez más nutri­do en los tra­ba­jos de las cien­cias socia­les. Un cam­po que es a la vez cre­cien­te­men­te mul­ti­dis­ci­pli­nar e inter­dis­ci­pli­nar. Para ello, las dife­ren­tes dis­ci­pli­nas han poten­cia­do sus capa­ci­da­des para:

a.-  Exa­mi­nar crí­ti­ca­men­te los supues­tos sobre los cua­les se defi­nen, se pla­ni­fi­can, se lle­van a la prác­ti­ca y se eva­lúan las polí­ti­cas públi­cas.

b.-   Pro­du­cir y eva­luar fuen­tes de inves­ti­ga­ción diver­sas.

c.-   Lle­var a cabo aná­li­sis mul­ti­va­ria­dos.

d.-   Comu­ni­car efec­ti­va­men­te los resul­ta­dos.

A su vez, exis­te una deman­da cre­cien­te des­de el Esta­do y des­de la socie­dad de for­mas de demo­cra­cia direc­ta, aun­que a veces sea mera­men­te decla­ra­ti­va. La gene­ra­ción de deci­sio­nes ple­bis­ci­ta­das, de pre­su­pues­tos par­ti­ci­pa­ti­vos, de audien­cias públi­cas para defi­nir esque­mas tari­fa­rios, de pro­du­cir infor­ma­ción públi­ca en los deno­mi­na­dos “gobier­nos abier­tos”, etc., requie­ren a su vez de la gene­ra­ción y difu­sión de herra­mien­tas para la for­ma­ción de opi­nión.

En tal sen­ti­do, exis­te una res­pon­sa­bi­li­dad éti­ca de inves­ti­ga­do­res, docen­tes y pro­fe­sio­na­les pro­ve­nien­tes o par­ti­ci­pan­tes de los sis­te­mas ofi­cia­les de inves­ti­ga­ción y for­ma­ción uni­ver­si­ta­ria de pro­veer aná­li­sis pre­li­mi­na­res e ins­tru­men­tos para una mejor com­pren­sión de lo que pro­po­ne el amplio espec­tro de la acción de gobierno.

Las pre­gun­tas que se hace el ana­lis­ta de polí­ti­cas públi­cas son sim­ples y pue­den resu­mir­se en cua­tro:

a.-  ¿Qué hace el gobierno?

b.-  ¿Cómo lo hace?

c.-  ¿Por qué lo hace?

d.-  ¿Qué suce­de cuán­do lo hace?

O en pala­bras de otros espe­cia­lis­tas “¿Qué pro­du­cen quie­nes nos gobier­nan, para lograr qué resul­ta­dos, a tra­vés de qué medios?” [Meny & Thoe­nig 1992: 7]. Res­pon­der a estas pre­gun­tas impli­ca, en pri­me­ra ins­tan­cia, dar­le enti­dad ana­lí­ti­ca al gobierno, y esto impli­ca supe­rar mar­cos con­cep­tua­les rígi­dos.

Des­de la izquier­da es vis­to como un ins­tru­men­to de domi­na­ción de cla­se y des­de la dere­cha como garan­te obje­ti­vo de las rela­cio­nes de pro­duc­ción de la acu­mu­la­ción eco­nó­mi­ca [Men­díaz 2007: 4]. En efec­to, el libe­ra­lis­mo, dice Zyg­munt Bau­man [2001: 175–17]) “está dis­pues­to a bajar­se del tren repu­bli­cano en la esta­ción lla­ma­da lais­sez fai­re”; agre­ga: “el libe­ra­lis­mo se que­da con una agru­pa­ción de indi­vi­duos libres pero soli­ta­rios, libres para actuar pero que no tie­nen voz ni voto sobre el ambien­te en el que actúan”. Sus pro­ce­di­mien­tos e ins­tru­men­tos de gobierno, reve­lan serias defor­ma­cio­nes del ejer­ci­cio polí­ti­co y demo­crá­ti­co y su resul­ta­do es una demo­cra­cia “pri­va­ti­za­da” bajo los intere­ses indi­vi­dua­les y poco com­pro­me­ti­da con la lucha por una equi­dad que garan­ti­ce una liber­tad efec­ti­va para todos los ciu­da­da­nos y las ciu­da­da­nas [Gar­cía Muñoz 2014: 61].

Por su par­te, des­de un mar­xis­mo esen­cia­lis­ta y tes­ti­mo­nial que pre­ten­de repre­sen­tar direc­ta­men­te a los tra­ba­ja­do­res, sin media­ción polí­ti­ca algu­na, el gobierno capi­ta­lis­ta es el gobierno “de los capi­ta­lis­tas” [Men­díaz 2007: 7]. Esta pers­pec­ti­va con­si­de­ra que la lucha de cla­ses exis­te de un modo natu­ral y endó­geno en el inte­rior del capi­tal y que por este moti­vo no es nece­sa­rio cons­truir­la polí­ti­ca­men­te sobre los anta­go­nis­mos ins­ti­tu­yen­tes que siem­pre son con­tin­gen­tes y no se dan nece­sa­ria­men­te de for­ma mecá­ni­ca. Se nie­gan, en la mayor par­te de los casos, a admi­tir que se pue­de estar en el Esta­do para ir más allá de el mis­mo [cf. Alemán 2010].

En tal sen­ti­do, con poca o nin­gu­na auto­no­mía, el Esta­do (o el gobierno enten­di­do como el Esta­do en acción) era toma­do como un terreno don­de los gru­pos de inte­rés, fun­da­men­tal­men­te eco­nó­mi­cos, se alia­ban entre sí para con­fi­gu­rar deci­sio­nes de polí­ti­cas públi­cas.

La teo­ría de las polí­ti­cas públi­cas enton­ces se ale­ja de la mira­da neo­li­be­ral ya que la mira­da mer­ca­do­cén­tri­ca es bas­tan­te esté­ril para la ela­bo­ra­ción teó­ri­ca. Sus pos­tu­la­dos se fun­dan en la des­re­gu­la­ción y el derra­me de un mer­ca­do per­fec­to con acto­res racio­na­les que cuen­tan homo­gé­nea­men­te con toda la infor­ma­ción para deci­dir. Tam­bién de una izquier­da esen­cia­lis­ta que entien­de que la acción de gobierno es anec­dó­ti­ca en el deve­nir de la rela­ción entre fuer­zas pro­duc­ti­vas y rela­cio­nes socia­les de pro­duc­ción. Bajo ambas pos­tu­ras, la acción guber­na­ti­va care­ce­ría de inte­rés ana­lí­ti­co.

Las polí­ti­cas públi­cas des­de sus pers­pec­ti­vas de aná­li­sis son una caja negra den­tro de la cual se inser­tan recur­sos como dine­ro, fuer­za, con­sen­so, infor­ma­ción, apo­yo polí­ti­co (imputs), y se extraen pla­nes, pro­gra­mas, pro­yec­tos, acti­vi­da­des y accio­nes (out­puts). En gene­ral la direc­ción de esta secuen­cia es de arri­ba hacia aba­jo (top down) y en muy pocas oca­sio­nes tie­nen el sen­ti­do inver­so (bot­tom-up). Sin embar­go, en su desa­rro­llo, se per­fi­la un polí­gono de fuer­zas que impli­can a acto­res que per­te­ne­cen a gru­pos socia­les que, se supo­ne, ori­gi­nan el pro­ble­ma colec­ti­vo a resol­ver (gru­pos-obje­ti­vo), en el inte­rés de gru­pos socia­les que pade­cen los efec­tos nega­ti­vos del pro­ble­ma en cues­tión (bene­fi­cia­rios fina­les). Entre ellos se hallan los acto­res públi­cos, un con­jun­to estruc­tu­ra­do por las reglas de dere­cho que rigen las com­pe­ten­cias y los pro­ce­sos admi­nis­tra­ti­vos y por otras reglas ins­ti­tu­cio­na­les menos for­ma­les. Esta noción se basa en la exis­ten­cia de una res­pon­sa­bi­li­dad públi­ca y, como con­se­cuen­cia de ella, de un con­trol guber­na­men­tal direc­to de tales acto­res, por lo que no inclu­ye a los acto­res pri­va­dos [Knoep­fel et al. 2007: 3].

Pode­mos lle­gar así a una pri­me­ra defi­ni­ción ope­ra­ti­va de qué habla­mos cuan­do habla­mos de polí­ti­cas públi­cas. Se tra­ta de

…una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).” [Subirats 2001: 36; énfasis nuestro].

En tal sen­ti­do, el pro­duc­to final de una polí­ti­ca públi­ca es la resul­tan­te de una serie de accio­nes o deci­sio­nes que se toman los acto­res en los dife­ren­tes momen­tos en fun­ción de los recur­sos que pue­den uti­li­zar en la fase de inclu­sión en la agen­da (es decir cuan­do el pro­ble­ma públi­co es defi­ni­do polí­ti­ca­men­te como tal), en la pro­gra­ma­ción (es decir cuan­do se ela­bo­ra el ins­tru­men­to median­te el cual el pro­ble­ma públi­co pre­ten­de ser resuel­to), en la eje­cu­ción (o sea cuan­do se rea­li­zan las acti­vi­da­des y accio­nes con­cre­tas para la reso­lu­ción median­te la eje­cu­ción del ins­tru­men­to pro­gra­ma­do) e inclu­so en su eva­lua­ción (eta­pa rara­men­te eje­cu­ta­da don­de se con­tras­tan los resul­ta­dos con las metas pro­pues­tas ini­cial­men­te). Este esque­ma cícli­co en reali­dad no lo es dado que, en pri­mer lugar, nun­ca se par­te de cero y en segun­do los ins­tru­men­tos eje­cu­ta­dos pue­den dar ori­gen a un nue­vo ciclo.

Es por eso que el pro­ce­so de las polí­ti­cas públi­cas se desa­rro­lla en un cam­po de dispu­tas o are­na en el cual la resul­tan­te de un polí­gono de fuer­zas ten­sa su resul­tan­te en fun­ción de la reso­lu­ción de los con­flic­tos entre los acto­res invo­lu­cra­dos que es direc­ta­men­te pro­por­cio­nal al poten­cial del accio­nar de cada uno. A su vez, cada momen­to pro­du­ce coa­li­cio­nes [Saba­tier 1988] que pue­den man­te­ner­se duran­te todo el pro­ce­so (como gru­pos ambien­ta­lis­tas y comer­cian­tes que se verían per­ju­di­ca­dos por la polí­ti­ca) o disol­ver­se cuan­do algún sec­tor que la com­po­ne alcan­zó sus obje­ti­vos (por ejem­plo orga­nis­mos de cré­di­to que logran impo­ner algu­na con­di­cio­na­li­dad o cor­po­ra­cio­nes de pro­fe­sio­na­les que logran influir sobre el ins­tru­men­to a uti­li­zar).

En la are­na de las polí­ti­cas públi­cas ade­más de los con­flic­tos al inte­rior de cada una se suman los que un mar­co de nece­si­da­des nume­ro­sas y recur­sos esca­sos impli­ca. Afron­tar una polí­ti­ca públi­ca sig­ni­fi­ca des­pla­zar, anu­lar o demo­rar otras que afec­tan a otros con­jun­tos de auto­res que jue­gan a su vez con sus recur­sos para ten­sar a su favor lo que las ins­tan­cias polí­ti­cas resol­ve­rán al res­pec­to.

El pre­sen­te dos­sier se inte­gra con 5 tra­ba­jos que ana­li­zan ex post los inten­tos de reso­lu­ción de dife­ren­tes pro­ble­mas públi­cos.

El pri­me­ro, de Gre­tel Sch­nei­der, ana­li­za el pro­ble­ma de edu­car en situa­ción de encie­rro. Para ello eli­ge la pers­pec­ti­va com­pa­ra­ti­va de los pos­tu­la­dos que al res­pec­to han regi­do y rigen en Argen­ti­na y Espa­ña. Sen­dos paí­ses, a pesar de haber sig­na­do idén­ti­cos con­ve­nios inter­na­cio­na­les, han teni­do imple­men­ta­cio­nes dife­ren­tes, lo que nos lle­va a la pro­ble­má­ti­ca del hia­to entre ins­tru­men­tos lega­les e ins­tru­men­ta­ción de los mis­mos. Gre­tel resal­ta las hete­ro­ge­nei­da­des de las pobla­cio­nes car­ce­la­rias en ambos esta­dos, su evo­lu­ción recien­te y los cri­te­rios rec­to­res que podrían des­lin­dar­se en re-for­mar para el caso espa­ñol y en el ejer­ci­cio de dere­chos para el argen­tino. Fina­li­za el tra­ba­jo suman­do una pers­pec­ti­va de géne­ro que enla­za las dife­ren­cias entre ambos sis­te­mas.

El segun­do tra­ba­jo, el de Andrés Dapuez, abor­da las cada vez más difun­di­das y apa­ren­te­men­te nove­do­sas trans­fe­ren­cias con­di­cio­na­das de ren­ta, que bus­can median­te la dupla renta/condicionalidad modi­fi­car con­duc­tas “típi­cas” que con­du­ci­rían a la per­sis­ten­cia de la pobre­za. Su tra­ta­mien­to es suma­men­te ori­gi­nal ya que se cen­tra en la sig­ni­fi­ca­ción (o si se pre­fie­re resig­ni­fi­ca­ción) del dine­ro que hacen las admi­nis­tra­do­ras desig­na­das de las tras­fe­ren­cias. Para Andrés el dine­ro debe abor­dar­se como “un hecho social com­ple­jo” y a estas trans­fe­ren­cias como una ren­ta que se ofre­ce top down ocul­tan­do una lógi­ca neo­mal­t­hu­sia­na ─naci­da con el libe­ra­lis­mo y que la acom­pa­ña en el neo­li­be­ra­lis­mo- cuyos efec­tos (reales o supues­tos) pue­den ser inver­sos a las metas que las pusie­ron en agen­da.

El ter­ce­ro, de Nahuel Esca­la­da, ana­li­za las polí­ti­cas públi­cas de inter­me­dia­ción entre bus­ca­do­res y ofe­ren­tes de empleo pri­va­do en la pro­vin­cia de Entre Ríos. En tal sen­ti­do des­cri­be los dis­po­si­ti­vos de inter­ven­ción públi­ca como media­dor en el mer­ca­do de tra­ba­jo y los pro­gra­mas de cali­fi­ca­ción labo­ral. Nahuel inten­ta ir más allá de los resul­ta­dos enfo­can­do las polí­ti­cas de mane­ra holís­ti­ca. Espe­cí­fi­ca­men­te, desa­rro­lla la hete­ro­ge­nei­dad de estruc­tu­ras en la arqui­tec­tu­ra ins­ti­tu­cio­nal y el fun­cio­na­mien­to de las ofi­ci­nas de empleo en esta pro­vin­cia en tan­to su inser­ción den­tro de los muni­ci­pios y las falen­cias que el sis­te­ma pre­sen­ta toda­vía. La dis­tan­cia entre la nor­ma y la prác­ti­ca esta vez encuen­tra sus con­tra­dic­cio­nes den­tro de un mis­mo esta­do sub­na­cio­nal.

Lean­dro Rodrí­guez nos pre­sen­ta una pro­ble­má­ti­ca poco tra­ta­da den­tro de las cien­cias socia­les, como es el mer­ca­do de capi­ta­les y las difi­cul­ta­des de acce­so por par­te de los esta­dos pro­vin­cia­les. Median­te un aná­li­sis de los com­po­nen­tes del mer­ca­do finan­cie­ro y des­de una mira­da liga­da al estruc­tu­ra­lis­mo ana­li­za los con­di­cio­nan­tes de la ofer­ta y la deman­da cre­di­ti­cia. El con­cep­to de “desa­rro­llo finan­cie­ro” aso­cia­do al “desa­rro­llo eco­nó­mi­co” apa­re­ce como medu­lar en un país peri­fé­ri­co. A par­tir de una serie de cri­te­rios iden­ti­fi­ca los obs­tácu­los para la pro­vi­sión cre­di­ti­cia de la pro­vin­cia de Entre Ríos en las últi­mas déca­das lo cual es un obvio limi­tan­te a su desa­rro­llo eco­nó­mi­co y social. Su aná­li­sis se pue­de extra­po­lar per­fec­ta­men­te a otros esta­dos sub­na­cio­na­les.

Alci­des Gou­lar­ti Fil­ho y José Mateo abor­dan la pro­ble­má­ti­ca de las polí­ti­cas públi­cas sus­tan­ti­vas. Espe­cí­fi­ca­men­te se abo­can a las ter­mi­na­les por­tua­rias. A par­tir de mode­los teó­ri­cos de la evo­lu­ción de este tipo de infra­es­truc­tu­ras liga­das a otras (ferro­ca­rril, cami­nos, etc.) que les dan o le qui­tan sen­ti­do, com­pa­ran el desa­rro­llo de los puer­tos en el esta­do de San­ta Cata­ri­na en Bra­sil y en la Pro­vin­cia de Entre Ríos en Argen­ti­na duran­te el siglo XX. La capa­ci­dad fee­der (de ali­men­ta­do­res) de los pun­tos conec­ta­dos por los puer­tos lle­va a que se pro­duz­ca pro­du­cir­se un fenó­meno de con­cen­tra­ción de trá­fi­cos en un núme­ro limi­ta­do de puer­tos como con­se­cuen­cia del desa­rro­llo desigual de la red de trans­por­te. Las con­di­cio­nes de la deman­da orien­tan la acti­vi­dad de los puer­tos que no son nada sin una red de trans­por­te que los vin­cu­le a los espa­cios pro­duc­ti­vos en los paí­ses orien­ta­dos a la expor­ta­ción pri­ma­ria. En tal sen­ti­do, la pre­sen­cia o ausen­cia del Esta­do y su carác­ter de monop­so­nio para este tipo de obras siem­pre tie­ne con­se­cuen­cias sobre los sis­te­mas por­tua­rios.

José Mateo. Para­ná, diciem­bre de 2017.

Citas

* Inves­ti­ga­dor inde­pen­dien­te del CONICET (Con­se­jo Nacio­nal de Inves­ti­ga­cio­nes Cien­tí­fi­cas y Téc­ni­cas). FCECO-UNER (Facul­tad de Cien­cias Eco­nó­mi­cas, Uni­ver­si­dad Nacio­nal de Entre Ríos).

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  Cómo citar ¬

José Mateo, «Presentación dossier: Las políticas públicas: una arena para múltiples conflictividades y un campo para los estudios sociales», Revista de Estudios Marítimos y Sociales [En línea], publicado el 6 de enero de 2018, consultado el 23 de enero del 2018. URL: http://estudiosmaritimossociales.org/archivo/rems-12/presentacion-dossier/
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